改革开放30年，推动和促进了房地产和住房制度的的建立和发展。而从房地产市场形成和发展的历程来看，最为关键的就是土地制度和住房制度改革这两条主线。如果脱离这两条主线来谈房地产市场改革开放的成果，就很难深刻理解改革开放所带来房地产发展变化的历史意义和现实意义，也难以看清未来房地产市场改革发展的方向。

土地制度的变革开启了房地产市场的大门

１９４９年后，中国确立了土地的社会主义公有制，同时宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转让。由于没有把土地的所有权和使用权分开对待，致使土地无偿占用，乱占、多占的情况屡禁不止，造成土地资源极大浪费。改革开放前，中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。

１９７９年中国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。从８０年代起，中国开始土地管理制度的改革，主要分两方面进行。第一，土地行政管理制度的改革。１９８６年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。

１９８２年，深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费。１９８７年４月国务院提出使用权可以有偿转让，同年９月，深圳率先试行土地使用有偿出让，出让了一块５千多平方米的土地使用权，限期５０年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。１１月国务院批准了国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。１２月，深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权。这是新中国建立后首次进行的土地拍卖。

按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。

土地使用制度改革是建立我国市场经济体制的一项基础性任务。土地使用制度改革的目标是要建立与市场经济体制相适应的土地市场体系。这个土地市场是一个公开、公正、公平、规范有序的土地市场体系，应该包括：有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源；正常的价格体系，建立土地使用权价格的市场形成机制；健全的法律体系，使市场行为规范有序；合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系和利用租、税、费有效进行调节；完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。

住房制度的变革推动了房地产市场的发展

中国的房地产市场是从1998年开始脱离福利分房的旧体制，开始进入货币分房的市场化运作。在1998年7月3日出台的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中便明确提出了“改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”

在彻底改变原有福利分配政策的前提下，建设新型市场化住房体系，而这个体系是以经济适用房为主体的，商品房只是这个多层次体系中的组成部分，占据的份额在政策上讲应该是非常小的，而绝不是现在所呈现的绝对主体的状态。在此基础上，合理发展房地产金融，同时推进整个市场的建设和规范。
房地产进入市场化的最初几年，政府在宏观调控上放的相对较宽，1999年到2003年四年多的时间里政策大体维持在同一个宽泛的框架内，基本由市场自主调节。2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》出台，明确规定经济适用房由“住房供应主体”被改为“具有保障性质的政策性商品住房”，“住房供应主体”被商品房所替代，与1998年的房改政策产生了分歧。

2007年8月7日，国务院通过《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，即“24号文”，标志着政府在房地产调控政策上真正的把注意力转移到了占绝大多数的普通老百姓身上来，体现了党在科学发展观精神指引下以人为本、关注民生的精神实质。同年8月24日-25日，国务院召集各部委及省级相关机构负责人参加的全国性住房工作会议在京召开，提出建立包括经济适用房和廉租房在内的“多层次的住房保障体系”成为此次会议重点研究的内容，这是政府在探索有效的房地产改革思路中非常重要的一环。

从以上土地制度和住房制度的改革和变化，我们可以看到房地产市场未来改革发展的方向，依然还是会围绕着这两条主线不断深入和发展。土地制度目前是实行国有土地使用权要以公开的招标、拍卖、挂牌出让方式进行。但政府这一在建设用地方面的收紧政策直接导致了地价的大幅度上升，而地价上升又推动房价大幅度上升。如何改变土地制度一放就乱、一抓就死，这是下一步土地制度改革所要面对和解决的问题。而住房制度国务院24号文重新提出建立包括经济适用房和廉租房在内的“多层次的住房保障体系”，还要进一步完善一个多层次的住房供应体系和制度，这样才能实现中央提出的“居有所住”的发展目标。

（本为部分内容已在中华建筑报发表）

2008年12月16日

2009年1月7日修改