焦作：“财政透明”11年间

日期：2011-04-16 作者：王星 来源：文汇报

在遍布焦作市各个服务窗口的“财经沙盘”上，只需轻点触摸屏，就可以看到政府的财政收支、每个公务员的工资收入等明细 王星

因“财政透明”声誉鹊起的焦作市财政局，连续两届被评为全国文明单位。 王星

本报记者 王星

在今年的全国两会上，温家宝总理在政府工作报告中首次提出要“加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事”。4月1日，掌管全国“钱袋子”的财政部率先公开2011年部门预算，并破天荒地将尺度扩大到“项”一级。4月14日，科技部在中央部委中率先公开“三公”经费：2011年用财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费三项经费预算为4018.72万元。虽说从这张“概述性”的表中老百姓还无法找到那些想了解的信息，但无论如何已经让人看到了“阳光财政”透出来的亮光。

地处中原的河南焦作，当地财政的公开透明已经默默坚持并走过了11个年头，取得了明显的成效。很多为“公开透明”奔走呼吁的专家学者，经常会到焦作走一走，借机为自己的努力再“加加油打打气”。目前，记者来到焦作，对当地财政的公开透明作了一番最为直观的采访。

“孙立坤，职务工资1410，级别工资1433，国家保留津贴40，工作性津贴1200，生活性补贴1640，应发5723，住房公积金677，所得税314.73，扣发项991.73，实发工资4731.27。”

这是焦作市市长孙立坤今年3月的工资单。

登录焦作财政的网站，不过短短数秒，让焦作人引以为傲的“财经沙盘”便出现在荧幕上。在这个“财经沙盘”里，有焦作市政府的年度预算与年度决算，有焦作市各行政事业单位的部门预算与预算执行情况、资产与财务情况，当然，也有涵盖焦作上下的统发工资以及惠民补贴……你可以在这里看到政府全年的财政收支，可以找到每一个公务员的工资收入，也可以查到某单位的公款招待、公车维修以及出国费用明细。

不会上网？没关系。这样的“财经沙盘”查询系统，眼下已经遍布了焦作市的各个财政服务窗口，老百姓要做的，只是轻点几下触摸屏。

作为一个地级市，焦作，财政缘何能如此透明？

焦作市财政局“掌门人”申相臣告诉记者，“财经沙盘”只是焦作十多年财政改革中一个很小的缩影，“我们的改革是全方位的，并非一蹴而就，当然也不光只有财政透明这么简单。”

移交时竟清出2亿元

90%的单位财务科室取消，账户封存，原来600多位会计的工作由财政局的78位委派会计前往接收，各单位必须向委派会计交接全部财务账目

作为一座以传统重工业为经济支柱的中型城市，焦作的财政本不宽裕。上世纪90年代后期，伴随着渐入高潮的全国性经济结构调整，不少焦作企业深陷困境，各级财政收入捉襟见肘。当时，焦作80%的乡镇出现拖欠教师工资现象，最长的竟达18个月。

与此同时，另一些部门的日子却依旧过得相当“滋润”，每年的财务、税收、物价大检查，从中查出的违规资金节节攀升，多本账、“小金库”屡禁屡现。当时的市领导看在眼里，急在心里，便要求财政局想出法子来“救火”。

经过数月的深入调研，时任焦作市财政局副局长的申相臣和同事们酝酿出一招“险棋”——把各单位财权上收，变分散财政为集中财政，变部门财政为政府财政，把政府财政资金全部入笼，确保公务人员工资按时足额发放，集中财力用于政府社会管理和公共服务。“落实到具体措施，就是实行会计委派，取消各部门的财务科室和会计人员，其职能由直属财政局的会计站和会计核算中心委派的会计承担。”

在得到领导的首肯后，一场史无前例的“大手术”由此拉开帷幕。

2000年3月3日，一个再普通不过的星期五。

当天下午，焦作市251个市属行政单位的一把手，以及经过层层选拔出来的78名委派会计，被一同召集到了市委礼堂。他们被告知，从第二天起，90%的单位财务科室取消，账户封存，原来600多位会计的工作由财政局的78位委派会计前往接收，各单位必须向委派会计交接全部财务账目，尤其是“小金库”的资金，不得转移截留，违者严惩，但主动申报交接的，人员责任既往不咎，资金转账后使用权仍在原单位。

台下的一把手们心中五味杂陈，却也无可奈何，因为此时银行都已关门，想“补救”都没有办法。而那些委派会计们心里也没底，转眼从“单位人”变成“政府会计”，究竟是祸是福？时任焦作市第三人民医院财务科科长，现任第七、第十四会计站站长的常魁当时就在会场里，时至今日，他还清楚记得当时申相臣在台上的那句话：“从今天起，你们这些会计，就是政府的人了。”

第二天一早，焦作市的有关领导便带着常魁他们往一家家单位跑，挨个打开保险箱、核对现金，移交公章和账本。常魁看得出来，很多人虽然都照着规矩交了，但那表情绝对是不情愿的。“这等于是革了各单位的命啊，原来会计都是听领导的，这一下子会计成了报账员，单位的财政大权彻底丧失了。”

那段时间，申相臣的日子也不好过，很多原先跟他称兄道弟的人，都改口称呼他“局长”；不太熟的，干脆冷嘲热讽起来：“财政局权还不够大？手伸这么长干嘛？”由此所引发的“匿名恐吓”，更是多次让申相臣从睡梦中惊醒。

幸好，最终的清算结果，让焦作市的有关领导在吃惊之余，坚决力挺这次改革。从各个“小金库”中掏出的2亿元闲置沉淀资金，相当于当年焦作本级财政的三分之一。

“打回票”成了家常便饭

“政府财政部门委派的会计，必须服从国家财政财务会计管理的规定和要求。所有来报销的账目，只要不合理，不管是哪位领导批的字条，肯定要退回去。”

焦作市会计委派中心第一会计站，掌握着焦作市委18个预算单位的财政大权。见记者来访，副站长徐小霞从满满的文件柜里抽出一本“焦作市会计委派管理中心拒付各类违规开支情况统计簿”递了过来。

“7月4日，拒付焦作市委统战部差旅费1070元，原因是标准错误。”

“7月15日，拒付焦作市证券办7200元，原因是票据上显示的收款单位与印鉴单位不符。”

这样的“拒绝”，第一次见的人肯定会觉得难以想象，不过对于徐小霞而言，却早成了家常便饭，“我们是财政部门委派的会计，必须服从财政局的管理规定和要求。所有来报销的账目，只要不合理，不管是哪位领导批的字条，肯定要退回去。”

去年10月，焦作市某部门的报账员到会计工作站报账，却被告知“报销暂停”，只领回了一张《预警通知书》，原因在于该单位的车辆运行费支出过快，要求查找原因、说明情况，并制定有效措施。

《预警通知书》，源于去年7月焦作市出台的“公务支出量化控制和预警管理”改革。这项新的举措，矛头直接指向敏感的“三公消费”——市直各行政事业单位公款出国 （境）、车辆运行、公务接待等主要公务费用支出。改革的具体做法便是，通过量化控制指标，明确各单位“三公消费”的支出“上限”，每季度设置预期警戒线，当达到或超过这个警戒线，就会受到警示甚至限制。

焦作市财政局副局长张继东告诉记者，在现有国情下，“三公消费”不可避免，他们要做的，一是透明，二是量化。“在‘财经沙盘’里，有关公务消费的支出都可以查，不信你可以去看看，比如各单位有几个用车指标，实际有几辆车，每辆车的行驶里程、修理费用，不仅外部可以监督，在内部也很自然地形成了一个比较。一年用多少钱，其他单位人都看着，一旦超标受到警告，大家也都知道，再想要‘浑水摸鱼’，恐怕谁也没这么大的胆了。‘水分’挤掉之后，该花的钱照着指标来，实在要超的，恐怕只能从别处自己省了。”

就拿焦作市财政局来说，去年一年，光是上面下来的大大小小检查组，就有几十个，公务招待自然也少不了。“我们局里的食堂楼上有几个包房，能在那里解决的，基本就不出去了，喝酒也都是喝本地白酒，政府采购价90元一瓶，外面要卖130多元。”张继东很坦率地说。

透明其实可以这么简单

焦作市财政局的月度财务明细表中，费用支出方面共有12大项47个小项，涵盖了从基本工资到车辆购置、房屋修缮等大大小小的费用

顺着张继东的指引，记者点开了“财经沙盘”，从第四会计站的类目下找出了焦作市财政局最新的一张月度财务明细表。

费用支出方面，共有12大项47个小项，涵盖了从基本工资到车辆购置、房屋修缮等大大小小的费用。截至2011年3月底，焦作市财政局共有4大项14小项产生了费用——基本工资304596元，津贴补贴413910元，奖金267000元，社会保障缴费54960.18元，离休费54467.30元，退休费221636.64元，办公费43076.40元，水费18478.60元，电费135055.85元，邮电费13351.30元，公务用车运行维护费10252.73元，差旅费11755元，招待费9191.50元，办公设备购置1050元。

收入方面，3月底共拨入资金3662874.54元，结转当年结余-538179.85元，累计结余6847329.69元。

在这张表中，老百姓所关心的“三公消费”——公务用车、公费出国、公款吃喝都被标得一清二楚。根据2010年12月的报表，焦作市财政局当年的公务用车运行费为266172.93元，招待费129870元，出国费用0元。

再去挨个点开其他200多家行政事业单位的财务报表，大都如此详尽。

原来财政公开透明，真的可以这么简单。

申相臣告诉记者，为了给财政透明提供切实有力的支撑，焦作财政这几年还进行了多项变法，迈出了不少第一步——建立国库单一账户，规范财政资金支付管理；成立财政支出管理中心，对纳入部门预算的资金支出实施集中审批；改革预算管理制度，规范财政预算资金分配行为，对市直行政事业单位实行“一个部门一本预算”；加大政府采购力度；实行保护性收费政策，充实国库集中收付实质内容，严格实行“收支两条线”管理。

“焦作财政的最大特色是敢于创新，勇于实践。”申相臣告诉记者，不管有没有中央、省里的政策文件做依据，有没有“尚方宝剑”，只要是能够解决实际问题，对改革发展稳定有利、对人民群众有好处的事，就要解放思想，科学实践。

2007年，焦作市财政局向市领导建议，实行预算编制、执行、监督、评价的“四权分离”权力制衡机制。尽管这样的设想在全国都没有先例，但还是得到了焦作市领导的肯定。很快，焦作市便拥有了全国第一家财政预算编制局和财政预算执行局，结合原有的财税监督局和绩效评价中心，一套完整的财政内部制衡监督体系就此诞生。

钱怎么花让百姓决定

想拿到项目预算，首先要过的就是老百姓这关。“征集民意，专家论证是我们最大的依据。”

今年春节前，焦作市财政局举办了一场社会听证会，会上，焦作市公交系统亮出了2000万元的预算，其中1000万元计划用于添置公交车，500万元用于建设公交枢纽站和停车场，剩下的500万元用于在车内安装GPS定位系统，推进公交数字化建设。

对于前两项，来参加听证会的百姓并无异议，他们唯独把矛头指向了“数字化”。“焦作的公交现在还不完善，不少地方还没有做到出门就有公交站，现在就搞数字化太早了吧。”

“在焦作，公交车的配置水平是每万人7台次，而国家规定要达到每万人12台次，焦作的公交车配置还存在很大缺口。在现有车辆上安装GPS，属于锦上添花。还不如用于购置车辆，这样更能发挥这笔钱的效用。”

……

听证会的结果，最终把安装GPS的这500万元预算，砍到了100万元。

类似的社会听证会，光是从今年1月份，便开了三次，参与的公众达数百人。

张继东告诉记者，在没有实行财政“四权分离”之前，各单位的预算从编制到执行再到监督，往往都由预算科与相对应的口一手包办，各个口都偏向各自下面的单位，因此少归少但大家总能分得一杯羹，至于拿到预算后怎么花，那是各单位自己的事。

而眼下，要想拿到项目预算，首先要过的就是老百姓这关，“老百姓有权利决定政府的钱怎么花。”

焦作市财政局的赵立峰说，不久前他收到一条来自孩子学校群发的短信，内容为：呼吁家长们在财政局公开征集下一年度预算项目的意见时，一定要把票投给涉及学校建设的项目。原来，从2007年起，焦作开始把公共项目放在网上让公众投票，根据得票多少选出前10项列入政府预算。

记者得到了这样一个数据：2010年，焦作市财政收入中除了保证基本支出，可真正用于办事的可支配收入是7个亿，而来自各部门事业单位申报的项目资金则是80多个亿，这个比例达到了1∶13。

“分配的过程非常痛苦，征集民意，专家论证是我们最大的依据。”焦作市财政局预算编制局局长任立宏给记者打了一个“不恰当”的比喻，“就像在猪圈里养豪猪，既要保证豪猪的数量多，但又不能让它们身上的刺扎到对方。”

即便是项目已经被编入预算，在之后的执行和监督过程中，也随时随地有被质疑和否决的危险。在焦作市民政局去年的预算中，有一项“召开民政工作表彰会”，费用是5万元。材料放到了监督局局长古明文的桌子上，古明文瞪大了眼睛：“胸卡、文件袋、印材料……好像价格都偏高。”于是古明文便和同事一起去进行市场调研，一圈逛下来，最终把总价核定在3万元，再把价目表发回民政局那边，对方毫无异议。

正是基于上述这一系列环环相扣的财政模式，近十年来，焦作市的财政收支总规模增长了6倍多，人均财政收支水平跃居河南省前列，与此同时，焦作的干部经济犯罪率明显下降，立案总数从1999年的8起，下降到2007年的2起，涉案金额从1999年的580.5万元，下降到2007年的13万元。原来唯一没有纳入会计管理制度的交通局地道处，在处长因挪用公款被抓后，也主动申请，加入“被监管”的大家庭。

莫让焦作模式“孤独”太久

日期：2011-04-16 作者： 来源：文汇报
11年前便实行财政公开的焦作市显然已是其他地方学习、参考的榜样，一拨又一拨的检查组、一批又一批的考察团让焦作财政局应接不暇，全国文明单位这样难得的荣誉已连续两届在了焦作市财政局的大院内。可尽管如此，放眼全国大小地市，财政能够如焦作这般透明的，依旧寥寥可数。有的地方，虽然参照焦作模式试行财政公开，但没多久，都放弃了。

上海财经大学公共政策研究中心对全国31个省级政府的财政透明度状况做了连续三年的跟踪调查和评估打分，结果显示，2009年的平均分为21.71分，2010年为21.87分，2011年的得分虽在统计，但恐怕仍无令人欣慰的改观。而对于焦作这个预算公开的最早践行者，该中心打出的是78分，被称其为中国财政最为公开透明的地方政府。

这样的榜样，为何无人“复制”？

从上海财大“科班出生”的焦作市财政局副局长张继东看得挺透彻：“改革是人发动的，所以要改革关键还是得看主要领导的动力和决心，一般太穷和太富的地方都不会有这样改革的动力。焦作虽然财政上有困难，但经济基础也算不错，同时市领导又有加快发展的愿望，这种条件下的改革相对来说比较容易出成效。看见效果了，历任领导就都会想把它坚持下去，所以焦作模式才可以良好运作到现在。天时地利人和，让焦作财政改革跑在了前面，但如果要进行全国性的财政透明和改革，恐怕需要自上而下地推动政府治理方式的变革。”

焦金雷教授是焦作大学党委副书记，也是焦作市社会听证会上的常客。自从参与预算监督以来，焦金雷已从一名“热心百姓”，变成了预算监督专家。在他的办公室里，有关预算监督的材料，足足堆了一米多高。每次开听证会，他都会提前半个月做准备，搜集、研究材料，必要时还会去实地考察一番。“作为纳税人代表，财政局邀请我们去开听证会其实就是要我们为所有纳税人的钱把关，所以要慎重对待我们手里的‘权利’。对于一些不必要的项目支出，我们会坚决要求减少或者干脆砍掉。”

全国政协委员、财政部财政科研所所长贾康曾多次到焦作进行考察，他直言眼下的焦作模式比国外不少地方透明度还要高，但在他看来，要想把这一模式推开，显然不是光靠交流一下经验就够的。“目前，我国刚刚有了公共预算之外的国有资本预算，而焦作的复式预算里已经有了八个基础预算。当然，焦作的‘盘子’不大，这是能够透明的一个关键因素，若要在全国推行，恐怕还需要一段时间。”

“我国公共财政体系虽有框架轮廓，但还不够具体和完善。焦作的实践，也只是局部突破先行探路。从大环境来看，改革所需要的各种样本、变量和权数都需要多方验证，不断修正，才能最终成型。现在的焦作财政从某种意义上说是‘孤独’的，我希望这样的孤独不要持续太久。”看得出，张继东的眼里，还是充满了期待。